特别国债有何“特别”之处 专款专用、不允许随意调配

时隔13年，特别国债再次进入“一揽子宏观政策措施”的工具箱。特殊时期的特殊举措引起市场关注。

特别国债有何“特别”之处?首先是它的发行时点。我国历史上只发行过两次特别国债，分别在1998年和2007年。前两次特别国债的发行主要是为了应对经济波动和金融危机的积极财政政策举措，且在实施之后也发挥了保持中国经济相对平稳快速发展的作用。

相较前两次，本次特别国债的发行背景是当前经济受到疫情影响，财政收入下行，支出压力上升。为发挥财政逆周期调节，弥补财政支出不足，特殊情况下需要采取稳定经济的特别手段。

和普通国债、专项国债等相比，特别国债特点也比较鲜明。比如，特别国债不用经历民间融资这一步骤，其收入与支出同时进行，相当于政府凭空增加了一笔信用;特别国债一定是专款专用，只能用于实施特殊的政策，不允许随意调配，更加契合当前应对疫情冲击的政策目标;只需人大常委会审议，更加有利于相机决策等。

为了应对疫情对经济的冲击，目前各国已经相继出台超强财政刺激政策。在这种复杂的大环境下，政策对冲被寄予厚望，需要综合运用财政、货币等政策合力才能实现稳就业与脱贫攻坚的目标。尽管我国财政政策仍然具有一定空间，且专项债、政策性金融等工具较为充足，具有相对优势的特别国债还是成为积极财政政策新的开源可选项。

此次特别国债发行，多大规模比较合适?此前业内已有诸多探讨。原重庆市市长、清华产业转型顾问委员会主席黄奇帆就曾撰文建议，今年受疫情影响，可以突破财政赤字不超过GDP 3%的常规限制，提请全国人大审议通过增发1万亿元特别国债。中国金融40人论坛今年2月发布的一份报告也建议，尽快发行1万亿元至1.5万亿元的特别国债弥补政府收支缺口。北京大学光华管理学院院长刘俏认为，必要情况下可考虑发行2万亿元左右特别国债。

特别国债属于中央财政加杠杆，有专家曾粗略估算，2万亿元特别国债相当于2019年中央一般预算收入8.9万亿元的22.4%。如果按照40%的资本金比例计算，2万亿元特别国债或可撬动5万亿元总投资。

也有一些专家相对谨慎。中国财政预算绩效专委会副主任委员张依群对上证报记者表示，预计特别国债规模不会突破万亿元。

“需要综合考虑包括其他债券在内的总盘子、财政偿还能力以及风险承受能力等多个因素，考虑经济风险的传导性可能对未来社会发展带来的潜在影响。”张依群认为。

在中国财政科学研究院院长刘尚希看来，发多少国债要根据具体数字测算，这也取决于疫情的变化，与疫情持续的时间长短直接相关。

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